专题 | 特别国债的时机、用途及预算管理
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作者：中国社会科学院财经战略研究院 闫坤 刘诚
今年3月27日，中央政治局会议提出将发行特别国债，随后的4月17日，政治局会议再度重申，“积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债”。特别国债一度引发社会各界关于“国债规模”“财政赤字货币化”等的猜测和争议。5月22日，李克强总理在作政府工作报告时明确提出，今年我国将发行1万亿元抗疫特别国债。随着政策的明朗化，关于特别国债的一些现实和理论问题也日渐清晰。
此次特别国债的全称是“抗疫特别国债”，顾名思义，新冠肺炎疫情是国债发行的大背景。疫情对我国经济社会发展带来的冲击前所未有，导致我国一季度经济下降6.8%，这是1992年我国开始公布季度GDP数据以来最低数值，也是首次出现季度增速为负值的情况。
抗疫特别国债就是在此背景下提出的，目的是稳定经济基本盘。发行抗疫特别国债是特殊时期的特殊举措，将有效拓展财政政策空间，积极对冲疫情影响。在此之前，我国只发行过两次特别国债，也都有特别的背景和目的（见表1）。第一次是1998年，财政部面向工、农、中、建四大国有银行发行了总规模2700亿元的特别国债，主要是为了改善银行资本金不足问题；第二次是2007年，财政部面向商业银行和社会公众发行1.55万亿元用于购买外汇，为即将成立的国家外汇投资公司筹措资本金。
自3月中央提出要发行特别国债以来，其具体用途一直众说纷纭。有分析人士称，特别国债应用于为银行补充资本金，助力银行为企业和个人纾困；也有人认为，特别国债可考虑用于设立基金，支持中小企业渡过难关。此次政府工作报告明确，1万亿元特别国债和新增的1万亿元财政赤字规模，将主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。
需要注意的是，特别国债也是一种债务，需要还本付息，因此对用途的长期收益性具有一定要求。也正是这种能够还本付息的性质，使其不列入财政赤字。那么，特别国债的用途就存在“抗疫”和“收益”两方面的权衡，抗疫是其直接使命，收益是其内在要求。我们认为具体用途有如下几个方面：
第一，保就业和保市场主体有机结合。疫情下，大量企业停工停产，就业首当其冲。对于保就业而言，特别国债和财政资金很难直接起作用，需要以市场主体（尤其是中小企业）为依托。保住了企业，就保住了工作岗位，也就保住了就业。救活和保住企业，使其可以顺利复产而不破产，成为劳动力可以顺利复工而不失业的关键。特别国债可以为企业复工复产提供专项资金支持，尤其是湖北省内企业和中小企业，阶段性减免增值税和企业社会保险费、减租降息等。而且，保住了企业，也就稳住了经济增长。
第二，以地方公共卫生等基础设施建设为重点保民生。可能有人会质疑，若国债投向民生领域，收益性如何保证？实际上，民生投资与经济收益并不矛盾，相反恰是主要经济增长点。向民生事业投资，可以实现经济与民生双赢。政府在铁路、公路等基础设施的投资存在边际效应递减趋势，且逐渐饱和，而民生领域的基础设施仍然严重不足。此次疫情暴露出公共卫生等领域的短板，亟需加大投资。而且，民生投资是先导投资，对其他投资和消费具有示范和牵引作用，可以收到数倍放大的效果。而消费券由于没有直接的收益性，要么不发行，要么利用其他资金发行。如果是通过特别国债发行消费券，则需要恰当设计其收益来源点，如对使用消费券的平台企业（天猫、京东等）收取一定费用，且需要从国债其他投资收益中弥补消费券支出，做到国债总体上可以还本付息。
第三，灾后重建和新基建。此次特别国债募集资金的使用重点是以专项转移支付的方式用于受灾严重的地区，扶持受灾地区的发展。与地震、洪涝等自然灾害不同，新冠肺炎疫情对重灾区的冲击主要是医疗、教育、数字基础设施等软件，而不是房屋、道路、桥梁等硬件。所以，对湖北、武汉等地的灾后重建恰恰可以与中央力推的“新基建”相结合，重点对医疗卫生、城市管理、远程教育、工业互联网、智能制造等加强建设，如加大对新冠肺炎疫苗和药物科研攻关的支持力度，以此提升应急管理能力和抗击疫情长期冲击的能力。湖北省政府在4月中旬发布的一份文件中提到，要围绕中央预算内投资支持的8个领域66个专项、中央特别国债支持的4个领域32个专项，按要求编制三年滚动投资计划，并提出要特别关注“应急医疗救治能力、疾病预防控制体系、县级医疗诊治能力、应急物资储备体系建设”等短板弱项。同时，特别国债还可以发挥好财税政策的结构性调控优势，在新基建过程中打通产业链和供应链上的“堵点”，补上“断点”，引导资本、资源向战略关键领域聚焦，促进产业链向中高端迈进，如增加一批呼吸机、口罩、护目镜和防护服等医疗设备生产线。
在我国，普通国债的筹集资金主要用于弥补财政赤字，补充国家财政资金，纳入中央财政国债余额管理，于年初确认额度，并纳入财政赤字。特别国债资金则专门服务于特定政策，支持特定项目需要，无需列入一般公共预算，而是纳入政府性基金预算管理。从预算管理来看，特别国债仍属于政府债务，纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，但不列入财政赤字。我国《预算法》对特别国债没有具体的规定，但2005年12月16日经全国人大常委会审议的《国务院关于实行国债余额管理的报告》规定，特别国债不列入预算赤字。1998年和2007年发行的特别国债均未纳入财政赤字。
相比普通国债，特别国债发行信息披露较为完善。普通国债的资金使用用途一般不进行披露，投资者很难掌握国债资金具体用于哪些方面，资金使用效益如何，但特别国债有所不同，特别国债由于用于特定用途，募资用途和使用效益一般相对较为公开。1998年和2007年发行的特别国债虽然发行政策目的不同，但均以定向发行为主，期限较长，募集资金用途除续作外，均是采用股权投资的方式。根据政府工作报告，此次特别国债将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民。这种“直通车”式的用法，将进一步推动资金运转的高效、透明和规范化。
第一，不宜过度泛化，要做到专款专用。特别国债不是一种常规化的政策手段，是在特殊的经济财政背景下采取的一种特殊手段，目的是为了达成特定的政策目标，资金用途也需做到专款专用。从国外来看，日本、韩国、智利、阿根廷等国家都有发行特别国债的情况，主要用于应对地震等自然灾害的灾后恢复、金融危机或主权信用危机的对冲等突发公共事件。抗疫特别国债主要用于抗疫，并具体用到保民生、保就业、保市场主体、保投资等领域。金融市场和学界一些人过度解读特别国债，把稳定经济社会发展的方方面面重担都压到特别国债上，并非理智之举。实际上，1万亿元的国债规模也不可能做到面面俱到。
第二，优化支出结构，提高资金使用效率。创新财政手段，通过特别国债对特定领域、特定行业、特定企业、特定群体进行精准扶持。发行特别国债的同时，财政政策的实施应更加精准，节省不必要开支，集中资金投向就业、民生、疫情防控、数字基础设施等领域。对2019年及以前年度的各类结转结余资金，予以清理收回，优先统筹用于疫情防控、“六保”和企业复工复产相关项目上。
第三，守住赤字底线，控制地方债风险。2020年将赤字率从去年的2.8%提高至3.6%以上，比上年提高0.8个百分点以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元。尽管特别国债不与赤字直接挂钩，但若不能产生收益，将在事实上加重财政赤字负担。特别国债主要向地方转移支付，再加上3.75万亿元地方专项债券（比2019年的2.15万亿元增加1.6万亿元）一共4.75万亿元，这在扩充地方财政资金的同时，也加大了地方债务风险。2020年新冠肺炎疫情冲击叠加经济下行风险，财政减收增支明显。2020年一季度，全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%，其中税收收入39029亿元，下降16.4%。因此，国债转移支付、地方债发行前需谨慎评估，既要考虑当地疫情灾后重建的资金需求，也要严控潜在风险较大地区的发债金额。
第四，目前还不需要“财政赤字货币化”这种超常规的政策手段。从理论上来看，“财政赤字货币化”必须在特定条件下才能开启，比如货币政策处于流动性偏好陷阱、无法通过量化宽松的货币政策刺激经济增长等条件下。从现实来看，1万亿元特别国债规模并不是非常大，财政政策和货币政策还有足够的施展空间，还不需要“财政赤字货币化”这种超常规的政策手段。1万亿元抗疫特别国债比此前市场预期的3万亿元左右的规模低很多，由此传递出明显信号：我国并未与西方发达经济“亦步亦趋”，不是机械地、简单地按10%以上的GDP规模来量身规划今年的财政刺激规模。我国政府依然珍惜正常的财政政策空间，注重财政资金使用的针对性、适时性和有效性。
原载于《中国财政》2020年12期
责任编辑：李艳芝
值班编辑：张小莉 陆安平
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